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L'Europe est-elle encore un modèle pour l'Afrique?
Alors que l’Union européenne lutte pour sortir de la crise, les Africains de l’Est montrent que l’idée de l’intégration est toujours bien vivante et que le modèle européen reste une source d'inspiration.
Alors que la crise de la dette souveraine de l’Union européenne «revient de vacances», comme l’indiquait récemment un titre du New York Times Magazine, un groupe de pays bien moins connu marche sur les pas de l’UE.
Il s’agit de la Communauté d'Afrique de l'Est (CAE), un bloc de cinq pays qui se dirigent, tête baissée, vers le genre d’union politique et économique aujourd’hui en péril en Europe.
L’expérience européenne —et notamment la crise que connaît la zone euro— offre une foule de leçons qui pourraient aider la CAE à reproduire les succès de l’UE tout en évitant ses problèmes.
Economiquement, les pays d’Afrique de l’Est seraient bien inspirés d’intégrer leurs marchés tout en restant circonspects quant à l’adoption future d’une monnaie commune.
Politiquement, ils devraient se concentrer tout particulièrement sur les pratiques démocratiques, bien que les progrès dans ce domaine soient plus difficiles à accomplir que dans la sphère économique.
Les cinq pays de la CAE —le Burundi, le Kenya, le Rwanda, la Tanzanie et l’Ouganda— ont fait des progrès étonnamment rapides depuis que le bloc a été relancé en 2000 (une précédente union du Kenya, de la Tanzanie et de l’Ouganda avait été dissoute en 1977, dix ans après sa fondation).
Sur le papier au moins, la CAE a harmonisé les règles et les droits de douane et a garanti la libre circulation de la main-d’œuvre, du capital, des biens et des services parmi les Etats-membres.
Dans l’UE, c’est l’acceptation de l’Acquis communautaire (ensemble des droits et obligations qui lient les Etats-membres de l'Union européenne).
Dans la CAE, cela a jusqu’à présent signifié l’adoption d’un marché commun et d’une union douanière, de corps judiciaire et législatif communs et de mesures comme l’accréditation mutuelle d’institutions d’éducation supérieure.
Malgré la crise, l'euro inspire toujours
Les progrès de la CAE offrent l’argument bienvenu, même s’il passe un peu inaperçu, que les problèmes de l’euro ne doivent pas discréditer le modèle d’intégration européenne. Inutile donc de jeter le bébé avec l’eau du bain.
En effet, économiquement, la CAE a énormément à gagner de l’intégration. Selon les dernières statistiques de la Banque Mondiale sur la pauvreté dans le monde, 81% des Burundais, 43% des Kényans, 63% des Rwandais, 68% des Tanzaniens et 38% des Ougandais vivent avec moins de 1,25 dollar par jour.
Les chiffres du FMI montrent que le PIB par habitant ne dépasse pas 850 dollars au Kenya, le pays le plus fortuné de la CAE. Au Burundi, le plus pauvre, il est d’à peine 279 dollars.
En outre, chaque économie des membres de la CAE est modeste par rapport au total. Le PIB du Kenya, le plus grand des cinq pays, n’était que de 35 milliards de dollars en 2011, selon le FMI —environ l’équivalent de celui de l'Etat du Dakota du Sud (dans le nord des Etats-Unis).
Ce qui laisse penser que l’intégration pourrait débloquer une énorme croissance et des économies d’échelle.
Si les Etats d’Afrique de l’Est réussissaient à harmoniser leurs marchés, cela aurait également un impact géographique très positif.
Le Kenya et la Tanzanie possèdent de longs littoraux; le Burundi, le Rwanda et l’Ouganda n’ont pas d’accès à la mer.
Croissance économique et solidarité sous-régionale
Vu la faiblesse des infrastructures de la région, les gains générés par la construction de routes et de voies ferrées, de postes frontaliers soigneusement rationnalisés et de meilleures connexions de l’intérieur aux ports kényans et tanzaniens pourraient s’avérer gigantesques.
Un réseau moderne de transports permettrait une augmentation et une diffusion des investissements dans toute la région.
La CAE évolue rapidement sur le chemin de l’intégration économique par le biais du développement d’une union douanière et d’un marché commun, qui ont commencé à soutenir le développement et la spécialisation intra-régionale.
Le Kenya fournit des services financiers et l’Ouganda de plus en plus de services de santé et d’éducation aux autres membres, par exemple. Tout cela est pour le mieux.
La prochaine grande étape, une monnaie commune, est cependant plus problématique. Les dirigeants est-africains ont annoncé leur intention de créer une monnaie entre 2012 et 2015.
Les dirigeants du groupe ont récemment demandé aux négociateurs «de se dépêcher» de conclure un protocole qui établirait les étapes de sa mise en place. Les responsables espèrent atteindre un accord d’ici la fin de l’année. Mais l’expérience de l’UE laisse à penser que c’est une démarche prématurée.
Avec divers niveaux de richesse et des approches largement différentes de la réglementation et de la concurrence, et avec certains membres (notamment l’Allemagne) dotés d’excédents courants alors que d’autres (comme la Grèce) ont un déficit, la zone euro s’est montrée incapable de promouvoir la stabilité et la croissance de tous ses membres en même temps. Or, la CAE connaît une gamme de disparités économiques comparables.
Comme l’ont montré les derniers gros titres, l’UE manque aussi cruellement d’une intégration fiscale suffisante et de consensus institutionnel.
Dix ans après la mise en circulation de l’euro, le rôle de son organisation gouvernante, la Banque centrale européenne (BCE), reste une pomme de discorde, et il n’existe pas de surveillance budgétaire entre les pays ou de sanction crédible en cas de violation des accords.
Le président de la BCE, Mario Draghi, a annoncé un projet de rachat de la dette des pays en difficulté, malgré l'opposition véhémente de l’Allemagne qui est l’économie dominante de la Zone Euro. Un consensus sur ces questions manque aussi à la CAE.
Gare aux effets de mode
L’expérience de l’Europe et la situation de la CAE sur le terrain plaident pour le renoncement à une union monétaire tant que l’intégration de l’Afrique de l’Est n’aura pas considérablement avancé.
Harmoniser les règlementations; faciliter les déplacements, l’investissement et le commerce; maintenir un contrôle constant de l’inflation; investir dans les infrastructures; équilibrer les niveaux de richesse et de concurrence; partager une plus grande autorité souveraine sur les politiques et les décisions; mettre en place des institutions aux pouvoirs sûrs et acceptés par tous —tous ces éléments doivent venir avant une monnaie commune.
Heureusement, certains responsables et autres experts semblent reconnaître les dangers de la précipitation.
Le secrétaire général de la CAE, Richard Sezibera, a déclaré au printemps dernier:
«Nous n’allons pas nous ruer sur une monnaie unique avant d’avoir mis de l’ordre dans nos affaires.»
Une délégation de la CAE s'est rendue à Bruxelles pour étudier l’expérience européenne (tout comme une autre s'est rendu en Afrique de l’Ouest pour se renseigner sur l’union monétaire de cette région).
Lors d’une conférence tenue en Tanzanie au début de l’année, l’économiste d’Oxford Paul Collier a déclaré:
«Au vu de ce qu’il s’est passé dans la zone euro, l’union monétaire n’est pas la solution.»
Le New Times rwandais a publié une série d'articles exprimant le doute que la région soit prête à adopter une monnaie unique.
Même l’économiste en chef de la National Bank of Rwanda, Thomas Kigabo, a écrit un article dans lequel il avance que «la convergence économique et le développement institutionnel nécessaires pour soutenir une union monétaire mettront probablement très longtemps à se réaliser».
Ancien gouverneur de la Bank of Uganda, Leo Kibirango a récemment émis les mêmes réserves.
Politiquement aussi, l’UE offre de précieuses leçons à l’Afrique de l’Est. Mais dans ce cas, il n’apparaît pas clairement que la CAE puisse en tirer profit. Peut-être la plus grande réussite de l’UE a-t-elle été d’avoir consolidé une zone de démocratie et de paix où le conflit armé, autrefois courant, est devenu impensable.
Bien que le gouvernement des pays de l’UE soit loin de la perfection, ce bloc a su créer un vaste espace, qui va croissant, où droits de base et institutions sont protégés et où la paix est préservée.
Même avec ses problèmes actuels, l’UE est devenue un modèle mondial de responsabilité et de stabilité. Ce qui est une remarquable prouesse historique.
Le problème est que ces réussites politiques ont été menées par un groupe d’Etats d’Europe de l’Ouest déjà prospères et aux institutions robustes au départ.
La séduction de leur exemple, et la promesse d’une aide structurelle, l’accès aux marchés et le prestige, ont encouragé les pays de l’Europe de l’Est et du Sud à renforcer leurs institutions et leurs normes démocratiques pour rejoindre l’UE.
L'urgence démocratique
Dans la CAE, un tel noyau dur de démocraties riches et bien établies n’existe pas. Aucun membre n’est en position de force pour donner aux autres un exemple de gouvernance de haute qualité.
Le bloc comprend déjà des Etats dont on peut dire que les références démocratiques sont pour le moins douteuses. Et aucun membre n’est ni disposé, ni capable d’offrir des fonds conséquents aux autres pour les inciter à se réformer.
D’ailleurs, la perception d’un déséquilibre des bénéfices (où le Kenya était considéré comme ayant récolté des gains disproportionnés) avait contribué à condamner la première tentative d’intégration est-africaine dans les années 1970.
Dans un avenir proche, les principaux gains de la CAE sont donc bien plus susceptibles d’intervenir dans le domaine économique que politique. Cela n’est pour autant pas une raison pour abandonner l’espoir d’un progrès démocratique.
Les Etats de la CAE doivent quand-même s’engager vigoureusement en faveur des droits et des libertés et construire des institutions permettant de se rendre des comptes sur leurs pratiques démocratiques (ou leur absence).
Ils peuvent tirer des leçons de la Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest (Cédéao), qui a connu un certain succès (limité cependant) dans la condamnation des coups d'Etat et sa contribution à la restauration de la démocratie —en Côte d'Ivoire en 2010-2011 et au Mali plus récemment.
Alors que l’UE lutte pour sortir de la crise, les Africains de l’Est montrent que l’idée de l’intégration est toujours bien vivante et que le modèle européen reste une inspiration.
Si la CAE arrive à tirer des leçons de l’histoire européenne, le peuple d’Afrique de l’Est pourra profiter de meilleures opportunités économiques et d’une stabilité politique, pour devenir à son tour un partenaire commercial et sécuritaire plus significatif pour les États-Unis et l’Union européenne elle-même.
Blair Glencorse et Charles Landow (Foreign Policy)
Traduit par Bérengère Viennot
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