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Soudan: Amputer n'a jamais guéri le cancer
Le Sud a fait sécession, mais le gouvernement de Khartoum est rattrapé par les problèmes fondamentaux du Soudan.
Contrairement à quelques-uns de ses voisins, le Soudan n'a pas encore connu de révolte de type printemps arabe. Cette révolte est-elle imminente? Vaste débat.
En 1964 et 1985, le Soudan fut la scène des premiers soulèvements populaires (contre des régimes devenus impopulaires) couronnés de succès dans le monde arabe. Deux succès d'une importance cruciale.
Ils font figure d'avertissements pour le gouvernement du président Omar el-Béchir - et sont une source d'inspiration pour l'opposition. Les moteurs de ces précédentes révoltes (les organisations professionnelles et les syndicats) ont été décimés pendant les vingt-trois ans de règne d'el-Béchir, et l'opposition politique et armée n'est toujours pas parvenue à élaborer une stratégie lui permettant d'ébranler sérieusement le statu quo.
Omar el-Béchir et son parti, le Congrès national (CN), ont pris le pouvoir en 1989, au terme d'un coup d'État militaire; ils défendaient alors un ambitieux projet islamiste. La guerre civile qui l'opposait au Soudan du Sud d'alors avait repris en 1983, et le CN redoublait d'effort pour résoudre le conflit par voie militaire. Sa machine de guerre était alors - de plus en plus - alimentée par les recettes des exportations de pétrole, lancées à la fin des années 1990 (la majorité du pétrole se trouvait dans le sud du Soudan, mais il était pompé par le nord).
Puis, face à l'impasse militaire et à l'intensité des pressions internationales, le gouvernement soudanais signa en 2005 l'Accord de paix global (APG) avec le Mouvement/Armée populaire de libération du Soudan (M/APLS), basé au sud. L'APG établissait un impressionnant calendrier des changements et des réformes à mettre en place dans le pays, et offrait la possibilité aux Soudanais du Sud de faire sécession. Une forte majorité d'entre eux s'empressèrent de voter en ce sens lors du référendum de janvier 2011.
Malheureusement, l'APG fut peu à peu réduit à sa portion congrue - notamment le référendum sur l'indépendance du Sud. On tira ainsi un trait sur le programme de transformation démocratique. De ce fait, l'«État croupion» qu'est le Soudan d'aujourd'hui n'est pas plus démocratique qu'il ne l'était avant la signature de l'APG.
Entretemps, le projet islamiste du Congrès national est devenu un simple projet de survie. Le gouvernement n’a pas fait montre d’une grande capacité à mettre sur pied un projet d’avenir convaincant pour le Soudan, et demeure pour l’essentiel cantonné aux crises politiques, sécuritaires et économiques actuelles.
Les mandats d’arrêt de la Cour pénale internationale menacent el-Béchir et quelques-uns de ses lieutenants, et on lui reproche encore d’avoir permis au Soudan du Sud de faire sécession (l’indépendance ayant coûté beaucoup de pétrole au nord). D’importantes divisions internes se font de plus en plus apparentes. Des membres du mouvement islamique soudanais demandent désormais des comptes au gouvernement et critiquent la corruption généralisée qui le caractérise.
Mais si el-Béchir est souvent traité en paria sur la scène internationale, il pourrait également être le garant de l’unité du régime: il inspire encore une certaine forme de respect au parti, à l’armée et au mouvement islamique – soit le triumvirat décisif, qui demeure au centre du pouvoir.
Des violences et une crise humanitaire
Dans les régions périphériques du Soudan, les violences n’ont rien perdu de leur intensité. La région occidentale du Darfour n’est plus le théâtre des bains de sang qui ont marqué la dernière décennie, mais on y a récemment observé une légère hausse des violences. L’accord de paix signé entre le gouvernement et un unique groupe rebelle (négocié par le Qatar et signé l'an dernier) n'a donné que peu de résultats.
Depuis l'indépendance du Soudan du Sud, les États soudanais du Kordofan du Sud et du Nil Bleu (qui bordent le nouveau pays et qui abritent plusieurs groupes ayant combattu aux côtés des Soudanais du Sud) ont basculé dans la violence. Dans ces États, le gouvernement el-Béchir a tenté de neutraliser les membres nordistes du M/APLS, le Mouvement/Armée pour la libération du Soudan - Nord (M/APLS-N), qui n'appartient plus au M/APLS depuis l'indépendance du Sud.
Pour y parvenir, il a employé des méthodes par trop familières, en prenant pour cibles militaires et civils et en bombardant à l'aveugle. Le M/APLS-N a riposté (avec l'appui probable du Soudan du Sud), plongeant le conflit dans l'impasse - une impasse dont il ne pourra ressortir avant la fin des moussons. On observera sans doute une recrudescence des combats à la saison sèche, en novembre.
L'affrontement a engendré une grave crise humanitaire. Des centaines de milliers d'habitants se sont réfugiés au Soudan du Sud et en Ethiopie. On les installe dans des camps de réfugiés sordides et sous-équipés. Beaucoup d'autres ont trouvé refuge dans des grottes, et ont désespérément besoin d'une assistance humanitaire.
L'intense activité diplomatique dont le Soudan fait constamment l'objet s'efforce aujourd'hui de venir en aide à ceux qui souffrent en convainquant le gouvernement d'ouvrir les frontières du Kordofan du Sud et du Nil Bleu à l'assistance humanitaire (sans succès à ce jour).
L'échec d'el-Béchir
On tente également de parvenir à un grand compromis entre le Soudan et le Soudan du Sud concernant de nombreux problèmes non résolus provoqués par la partition. Ces deux priorités sont louables, mais aucunes d'entre elles ne pourra résoudre le principal problème du Soudan: une incapacité fondamentale à se gouverner.
Le régime el-Béchir - et les régimes qui l'ont précédé - ne sont pas parvenus à gouverner ce pays, qui fut le plus grand d'Afrique (et la perte de ce titre est d'ailleurs la conséquence directe de cette mauvaise gouvernance). Les chefs d'État soudanais ne se sont jamais penchés sur le problème de l'extrême concentration de richesses et de ressources dans le centre du pays (Khartoum et ses proches environs) et de la marginalisation des régions périphériques (soit, en un mot, le reste du pays).
Ils ne sont pas parvenus à gérer et à s'adapter à la forte diversité de la population soudanaise. Incapables de représenter le peuple soudanais dans son ensemble, ils ont oppressé des communautés entières. Le Soudan a vu des millions de morts violentes depuis la partition. C'est là, la conséquence directe de cette mauvaise gouvernance.
Le pouvoir ne dispose d'aucune stratégie pour gouverner les régions périphériques. Conséquence: lorsqu'une flambée de violence touche ces zones, le gouvernement tente d'y mettre un terme en préservant le centre autant que possible - autrement dit, il opte souvent pour la violence (il a par exemple pour habitude d'armer des milices dites «de substitution»).
Cette observation n'a rien de révolutionnaire. Dans son rapport de 2009, le Groupe de haut niveau de l'Union africaine sur le Darfour (dirigé par l'ancien président d'Afrique du Sud Thabo Mbeki) évoque «la crise soudanaise au Darfour». Il y précise que les problèmes du Darfour ne sont pas propres à cette région, mais la conséquence de la mauvaise gouvernance de Khartoum, qui affecte l'ensemble du pays.
La plupart des recommandations du rapport n'ont malheureusement pas été mises en œuvre. Les efforts diplomatiques se sont concentrés sur le référendum sur la sécession du Sud (qui allait alors bientôt avoir lieu), puis sur les négociations entre le Soudan et le Soudan du Sud.
Des réformes à long terme
Ces négociations arriveront bientôt à leur terme, il est donc temps d'aborder de nouveau le problème de la gouvernance du Soudan - que ce soit sous le gouvernement en place ou un nouveau régime. Et les efforts devront être intenses et prolongés. Ces derniers temps, on a trop souvent analysé le Soudan à travers le prisme de ses relations avec le Soudan du Sud. On a donc tendance à oublier qu'il s'agit là d'un État à part entière - un État frappé par de nombreux problèmes, et qui a besoin d'une réforme globale.
Étant donné la propension du Soudan à la violence à grande échelle, souvent perpétrée par le gouvernement et ses forces alliées, les engagements diplomatiques passés avec ce pays sont frappés par le syndrome du court terme: les efforts visant à mettre un terme aux hostilités et à remporter des «victoires rapides» l’emportent largement sur les stratégies à long terme visant à promouvoir de réelles réformes et à s’attaquer aux sources de l’instabilité.
L’un des principaux obstacles empêchant de faire pression sur le pouvoir pour mettre en œuvre une réforme de la gouvernance demeure l’incertitude quant à l’opposition. En simplifiant les choses, il est possible de la répartir en deux camps. D’un côté, l’opposition traditionnelle, dominée par le parti Oumma et le Parti démocratique unioniste.
Leurs chefs vieillissants n’ont visiblement aucune intention de laisser une place à la nouvelle génération. Par ailleurs, leurs flirts répétés avec le gouvernement d’el-Béchir mettent à mal leur légitimité. De l’autre, l’opposition armée, dirigée par le Front révolutionnaire du Soudan (FRS), alliance – instable - du M/APLS-N et de trois mouvements rebelles basés au Darfour.
Un nouveau front d’opposition vient de s’ouvrir: les jeunes soudanais cultivés et amateurs de technologie (certains d’entre eux font partie de la diaspora). Ils ont organisé une grande partie des manifestations de juin et de juillet dernier. Ces dernières ont généré un début de dynamique – avant d’être réprimées par le régime.
Une opposition divisée
Ces groupes d’opposition peinent à mettre sur pied – et à se mettre d’accord sur – une stratégie de base quant à la façon dont le Soudan devrait être gouverné. Ils ont tôt fait de chanter les louanges d'idéaux susceptibles de plaire à l’Occident – démocratie, laïcité, respect des droits de l’Homme, au-delà, ils s’avèrent beaucoup moins inspirés. À sa décharge, l’opposition politique a récemment rédigé une Charte d’alternative démocratique. Le FRS lui a emboîté le pas en diffusant son programme politique.
Ces documents contiennent plus de détails quant aux projets des deux groupes, mais sont tous deux remplis de généralités. Lorsque l’opposition évoque un sujet d’importance, ses déclarations finissent toujours par se muer en dénonciation de l’action destructrice du gouvernement el-Béchir plutôt qu’en liste de propositions visant à remettre le pays sur le droit chemin. Ils affirment que la situation actuelle est si grave qu’elle ne peut empirer (n’est-ce pas là une bonne raison d’innover?).
Malheureusement, il suffit d’étudier l’histoire du Soudan pour comprendre qu’ils ont tort. Le gouvernement, lui, est passé maître dans l’art d’amplifier les incertitudes quant à l’opposition et à se poser en gardien de la stabilité.
Autre obstacle sur la route de toute réforme sérieuse: l’incertitude entourant le processus de la réforme en lui-même – comment le mettre en route? Quelle forme lui donner? Comment s’assurer que les accords passés seront bel et bien mis en œuvre? Le Soudan est aujourd’hui régi par une Constitution nationale intérimaire, élaborée avant la sécession du Soudan du Sud, et qui doit être remplacée. Certains ont donc proposé de profiter du processus de rédaction d’une nouvelle Constitution pour organiser une discussion ouverte consacrée au pouvoir soudanais.
De façon similaire, l'opposition a proposé d’organiser une conférence nationale, s’inspirant peut-être des conférences de ce type qui avaient été organisées dans les années 1990 en Afrique francophone. Ce sont là deux idées intéressantes, qui méritent d’être étudiées et précisées. Il sera particulièrement difficile de parvenir à un accord sur les sujets les plus controversés quant à la gouvernance du Soudan – et il sera tout aussi complexe de s’assurer que le processus de réforme a toutes les chances de mener sa mission à bien. Les participants seront tentés d’amorcer de vifs débats à la première occasion, sans accorder assez de réflexion et d’attention à l’élaboration du processus.
Une pression internationale?
La communauté internationale peut leur venir en aide en faisant de l’amélioration de la gouvernance et du besoin de réforme soudanais une priorité à long terme – en parallèle des négociations de cessez-le-feu et de l'assistance humanitaire. Il faut faire pression sur le gouvernement el-Béchir et sur les divers groupes d’opposition pour les amener à détailler leurs projets quant au style de gouvernance du Soudan - et à la façon dont ils compte tirer leur pays de l’actuel bourbier.
Cette pression ne devrait pas provenir du seul Occident (qui ne jouit que d’une influence limitée à Khartoum) mais aussi du Qatar, de la Turquie et de tout autre pays influent de culture islamique proche du gouvernement el-Béchir. Si le gouvernement refuse de mettre en place un processus de réforme de la gouvernance et une commission de révision de la Constitution qui soient à la fois participatifs, ouverts et transparents, le débat devra se faire sans lui.
La société civile soudanaise, qui est en train de renaître, devrait ici jouer un rôle central. Le processus doit pouvoir être poursuivi jusqu’à son terme et au départ, les attentes doivent rester modestes. Comment gouverner ce pays si complexe? Tant que les Soudanais n’auront pas mené de réflexion de base visant à répondre à cette question, tout progrès durable sera difficilement envisageable. Certains pays du printemps arabe se demandent aujourd’hui quelle forme de gouvernement adopter – et le Soudan aurait tout intérêt à se poser la même question.
Jon Temin pour Foreign Policy
Traduit par Jean-Clément Nau
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Les articles signés Foreign Policy ont d'abord été publiés en anglais sur le site Foreign Policy, magazine en ligne américain de Slate Group, spécialisé dans les affaires étrangères et l'économie.
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