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Barack Obam à Washington, 22 juillet 2012. © MANDEL NGAN/AFP
Barack Obam à Washington, 22 juillet 2012. © MANDEL NGAN/AFP

Le Congo-Kinshasa n'a jamais été une priorité pour Obama

Pourquoi le président Obama a-t-il laissé tomber le seul pays africain qu'il avait promis d'aider?

Mise à jour du 1er août: Les forces gouvernementales congolaises ont reculé devant les rebelles du mouvement M23 dans l'est de la République démocratique du Congo (RDC), abandonnant des villages par manque de munitions, ont indiqué le 31 juillet des diplomates à l'ONU.

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Durant son court mandat de sénateur, Barack Obama a vu promulguées deux de ses propositions de loi.

L'une d'elle était la loi "loi de promotion de l’aide, de la sécurité et de la démocratie en République démocratique du Congo" de 2006, alors parrainée par douze autres sénateurs, dont Hillary Clinton.

Cette loi consacrée à la République démocratique du Congo (RDC) comprend des provisions relatives aux ressources minières faisant l'objet de conflits; à la violence sexuelle; aux sanctions contre les groupes armées et à leur soutien au sommet de l’Etat, et à la promotion de la démocratie.

L'article 105 de cette loi Obama autorise le secrétaire d'Etat américain à suspendre toute aide à un pays étranger s'il estime que le gouvernement dudit pays tente de déstabiliser la RDC.

Ce texte, vieux de six ans, est le seul document officiel répertorié encadrant la politique étrangère américaine face à la crise du Congo.

Au vu de l'intérêt qu'il avait porté à leur pays, de nombreux Congolais espéraient qu'une fois à la Maison Blanche Obama continuerait de considérer la RDC comme une priorité.

Frustrations après le discours d'Accra

Ces espoirs avaient été ravivés par le discours plein d'émotion  prononcé par le président américain à Accra, la capitale ghanéenne, dans le cadre de son premier (et, pour l'heure, seul) voyage en Afrique subsaharienne.

Barack Obama avait alors appelé les Africains à prendre en main leur propre destin. Il avait promis que les Etats-Unis ne soutiendraient plus les hommes forts de la région, qu'ils ne toléreraient plus la corruption; que son gouvernement contribuerait à l'édification d'institutions fortes.

Le Congo est un Etat souffrant de dysfonctionnements majeurs, doté d'un faible leadership politique, d'une armée incompétente et d'institutions de sécurité défaillantes.

Au cours de la dernière décennie, le gouvernement de la RDC n'est pas parvenu à restaurer l'autorité de l'Etat sur son territoire.

Il a de ce fait permis la prolifération de groupes armés et de seigneurs de guerre —comme Thomas Lubangarécemment condamné— qui recrutent des enfants, se rendent coupables de viols systématiques et pillent les ressources naturelles.

Certaines de ces milices sont soutenues (financièrement et logistiquement) par des Etats voisins.

A la fin 2011, le conflit avait déjà conduit au déplacement de près de deux millions de civils, à l'intérieur comme à l'extérieur des frontières de la RDC.

Dans son discours d'Accra, lorsqu'il a évoqué les conflits agitant les régions du Congo et du Darfour au Soudan, le président Obama a dénoncé le caractère criminel et la lâcheté des viols systématiques et du recrutement forcé d'enfants soldats.

Il s'est aussi engagé, au nom des Etats-Unis, à soutenir les efforts visant à contraindre les criminels de guerre à rendre des comptes.

Or, aujourd'hui, lorsqu'il s'agit du Congo, Obama n'a visiblement aucune intention de rester fidèle à sa propre action politique.

Depuis le début de sa présidence, il n'a jamais mis en œuvre sa propre loi, et ce en dépit de nombreuses cas d'abus avérés.

La schizophénie diplomatique de Washington

L'administration américaine a bien essayé de contenir la crise congolaise, mais ses timides tentatives ont accouché d'une diplomatie schizophrène et totalement inadaptée. Cette diplomatie alimente un conflit au long cours, et n'est nullement parvenue à mettre un terme aux tueries.   

C'est peut-être dans l'espoir de remédier au peu d'attention que son administration a témoigné à l'Afrique —dans son ensemble— qu'Obama a dévoilé, le 14 juin, une nouvelle stratégie visant à renforcer les institutions démocratiques, à encourager la croissance économique, à faire progresser la paix et la sécurité et à promouvoir le développement économique dans la région.

Mais l'annonce de ces mesures arrive en fin de mandat: tardives, elles s'avèrent aussi insuffisantes.

Lorsqu'il est question d'histoire, les Congolais ont une mémoire -—collective— d'éléphant. Les Etats-Unis s'intéressent à la RDC depuis 1960, lorsque le pays a obtenu son indépendance de la Belgique.

Les Américains désiraient alors jouer un rôle actif dans la transformation de cette jeune nation. Objectif: tirer parti de sa position géographique stratégique et de ses ressources naturelles dans le cadre de la Guerre froide.

Cette implication américaine a conduit à l'assassinat de Patrice Lumumba, (premier Premier ministre congolais) et à la guerre civile qui s'ensuivit; puis au déploiement d'une mission de maintien de la paix des Nations unies (la plus grande jamais lancée à l'époque), ainsi qu'à l'essor et à la chute du maréchal Mobutu Sese Seko, qui a dirigé le pays pendant trente-deux ans.

Lors des cinquante dernières années, les Etats-Unis ont été —au moins partiellement— impliqués dans chacun des grands bouleversements politiques congolais.

On peut également citer le soutien du président Jimmy Carter à l'émergence d'une opposition politique face au maréchal Mobutu (fin des années 1970, années 1980) et l'invasion du pays (1997) par une armée de coalition.

Celle-ci était menée par le Rwanda et l'Ouganda —avec le soutien des Etats-Unis— et visait à chasser le dictateur (et ex-allié des Américains) du pouvoir.

Quant au conflit qui agite aujourd'hui l'est du pays, il est une répercussion de l'action américaine au Rwanda: les Etats-Unis souhaitent garantir la sécurité du régime (à dominante Tutsi) du président Paul Kagame.

Mais les Américains sont peu enclins à servir de médiateurs impartiaux entre les deux parties, qui sont profondément marquées par la guerre.

Cette attitude ne fait que prolonger l'instabilité régionale —et elle dégrade de ce fait les perspectives (à long terme) de paix véritable au Rwanda.

Les Congolais considèrent donc la dernière initiative comme une énième tactique de relations publiques à court terme —riche en rhétorique, mais bien pauvre sur le plan de la planification stratégique, à l'instar de la stratégie de l'administration Clinton, qui visait à promouvoir le processus démocratique au Congo en provoquant un conflit armé.

Mobutu, qui était alors aux marches de la mort, fut contraint à l'exil —avant d'être remplacé par un nouvel homme fort.  

Les voisins en embuscade

Voilà bientôt vingt-ans que le Congo fait face —tant bien quel mal— à une série de crise. La source de ces crises n'est un mystère pour personne.

Un gouvernement inepte, qui fait preuve d'un manque de leadership, ne dispose d'aucune vision clairement définie, et souffre d'une totale absence de légitimité au lendemain du fiasco des élections présidentielles de 2011.

Il faut aussi compter avec des voisins (le Rwanda, l'Ouganda et l'Angola) en embuscade, la prolifération de groupes armés et une mission de maintien de la paix des Nations Unies bien trop politisée —et bien peu efficace.

Ce cocktail de problèmes est renforcé par un corps diplomatique apathique, dont chaque membre est bien plus motivé par les intérêts à court terme du pays qu'il représente que par la perspective d'une stabilisation durable du Congo et de l'Afrique centrale.

La RDC est un Etat qui fonctionne si mal qu'il est particulièrement difficile de déterminer quelle réforme y serait la plus urgente.

Pour autant c'est sans doute la réforme du secteur de la sécurité qui constitue la première urgence du pays. Sans armée professionnelle compétente, la RDC ne pourra enrayer la prolifération des milices.

Le gouvernement a opté pour la stratégie inverse: il a choisi de s'entendre avec les miliciens et de les intégrer à l'armée nationale. L'absence de tout programme adéquat d'intégration national a donné naissance à des structures de commandement parallèles au sein de l'armée.

Ce qui signifie qu'un grand nombre des milices qui rejoignent l'armée demeurent dans les régions qu'elles contrôlent et n'apportent pratiquement aucune modification à leurs structures de commandements.

Cet arrangement permet aux «anciens» miliciens de maltraiter les populations civiles et de conserver leur accès aux ressources locales, tout en se sachant protégés par leurs nouveaux uniformes de soldats congolais.

C'est là un processus d'intégration pour le moins désorganisé, qui contribue à perpétuer les violations des droits de l'homme dont se rendent coupables les milices (entre autres éléments récemment incorporé dans l'armée), et complique les poursuites judiciaires à l'encontre des chefs de groupes armés ainsi que de leurs associés.

La communauté internationale doit profiter de cette situation pour faire pression sur le gouvernement du Congo, afin qu'il présente un plan de réforme complet du secteur de la sécurité; les pays donateurs pourraient contribuer à sa mise en œuvre.

Sans cette réforme profonde et sérieuse du secteur de la sécurité, le peuple congolais ne connaîtra jamais de paix durable.

Or, la loi Obama de 2006 pourrait précisément contribuer à réaliser cet objectif. Elle exige en effet une plus grande responsabilisation du gouvernement de la RDC, et propose des lignes directrices qui permettraient à l'assistance américaine et multilatérale d'aider l'Etat à rétablir sa capacité à gouverner.

La sécurité, un enjeu incontournable

Le texte comporte plusieurs recommandations utiles quant à la réforme du secteur de la sécurité, la transition démocratique et la traduction en justice des criminels de guerre et de leurs soutiens au sommet de l’Etat (au Congo comme ailleurs).  

Au Congo, les Etats-Unis arrivent au premier rang des pays donateurs (avec près d'un milliard de dollars d'aide financière).

Mais le gouvernement américain use rarement de cet somme conséquente pour faire pression sur le pouvoir, afin d'encourager la mise en place d'une meilleure gouvernance.

La rhétorique du département d'Etat est pessimiste. Johnnie Carson, secrétaire d'Etat adjoint pour l'Afrique, évoque ainsi la taille du Congo, ses problèmes insolubles, le manque de fiabilité du gouvernement de la RDC en tant que partenaire.

La vérité, c'est ce que Carson s'est jusqu’ici appuyé sur une diplomatie terne et discrète, qui a produit bien peu de résultats tangibles pour les Congolais.

Les donateurs (Etats-Unis compris) financent la moitié du budget national de la RDC. C'est là un investissement considérable —si considérable que l'Amérique peut se permettre d'être nettement plus exigeante avec le gouvernement congolais, mais aussi avec la mission de maintien de la paix des Nations unies et avec ses propres diplomates à Kinshasa et dans les pays voisins.

Or, pour l'heure, la nation la plus puissante de la planète se contente, ici, de rester sur la touche.

Des ONG, des universitaires et des militants sont venus combler ce vide diplomatique. Mais la plupart d'entre eux évitent de s'attaquer aux causes fondamentales des problèmes du pays.

Leur rhétorique met l'accent sur deux symptômes d'un mal bien plus vaste: la violence sexuelle et les conflits liés aux ressources minières.

C'est là une simplification excessive du problème; elle laisse entendre aux contribuables et aux donateurs américains qu'une fois ces violences sexuelles et ces conflits endigués, le Congo reprendra le chemin du progrès, puis celui de la paix.

Cette vision réductrice est erronée, et elle a donné naissance à plusieurs initiatives inefficaces.

Prenons l'exemple de l'article 1502 de la loi de réforme financière de 2010. Elle exige de la Securities and Exchange Commission qu'elle s'assure que les compagnies américaines ne s'approvisionnent pas en minéraux provenant des zones de conflits congolaises (et plus précisément des provinces du Nord-Kivu et du Sud-Kivu).

Ceci constituerait une étape essentielle dans le processus de paix. Comme si la politique pakistanaise de Washington se consacrait soudain exclusivement au conflit du Cachemire.

Dès 1994, avec l'exode de près de deux millions de réfugiés rwandais fuyant le génocide, la région du Kivu a été la plus touchée par la violence ethnique, les crimes de guerre, les viols de masse systématiques et le pillage des ressources naturelles.

Mais les provinces du Kivu ne représentent qu'un quinzième du territoire congolais, et leurs problèmes découlent de l'incapacité de l'Etat à s'acquitter de ses fonctions.

Ces problèmes doivent être traités dans le cadre de l'élaboration d'une politique nationale d'ensemble.

Par ailleurs, cette approche (ONG-universitaires-militants) met en avant les côtés les plus sombres du Congo.

Elle marginalise le peuple congolais aux yeux du monde; les fait passer pour des incompétents, incapables de résoudre leurs propres problèmes —et devant impérativement être secourus par les bonnes gens du reste de la planète.

Le Congo est aujourd'hui la cible d'une forme bien particulière de préjugés: il est constamment sous-estimé.

En dépit de leurs bonnes intentions et de leur militantisme, les ONG ne peuvent compenser l'incapacité de l'Etat à protéger et servir le peuple congolais.

Et le militantisme ne peut remplacer l'élaboration des politiques publiques, assurée par le gouvernement et le Congrès américains.

De plus, contrairement aux gouvernements (qui rendent des comptes à leurs citoyens), les ONG ne répondent pas de leurs actes face au peuple qu'elles prétendent servir.

Elles ne sont redevables qu'à leurs donateurs et à leur conseil d'administration.

Mais qu'on le veuille ou non, ces organisations jouent souvent un rôle disproportionné dans l'élaboration des initiatives gouvernementales congolaises.

Le double jeu du département d'Etat

Lorsqu'en 2009 la secrétaire d'Etat, Hillary Clinton, s'est rendue dans les villes congolaises de Kinshasa et de Goma, elle a dénoncé la violence sexuelle et a appelé à l'arrestation, au jugement et à la punition des auteurs de ces actes.

A Goma, elle a fait un don de 17 millions de dollars visant à financer la formation de nouveaux gynécologues et la prestation de soins de santé; elle a par ailleurs suggéré qu'on distribue des caméras parmi la population, afin de conserver des preuves des violences faîtes aux femmes.

A Kinshasa, elle a encouragé les étudiants à s’exprimer pour en finir avec la corruption, la violence et les conflits.

Des gestes  certes réconfortants, mais qui ne faisaient en aucun cas pression sur le gouvernement de la RDC et sur les Etats qui soutiennent les milices directement responsables des abus en question.

Les propos de Clinton ne sont certes pas tombés dans l’oreille d’un sourd. Deux ans plus tard, les Congolais se sont élevés contre la corruption et la violence lors d’élections controversées, entachées par des accusations de fraudes, des défaillances logistiques et des affrontements brutaux.

Toutefois, face à cette débâcle électorale, le département d’Etat n’a pas témoigné un grand intérêt à l’équité et à la transparence du processus.

Lorsque la majorité parlementaire pro-Kabila a adopté une révision de la Constitution en réduisant les deux tours de la présidentielle à un unique tour de scrutin —ce qui avantageait le candidat sortant— l’ambassadeur américain au Congo, James Entwistle, a affirmé qu’il s’agissait là d’une affaire interne au pays concerné.

Lorsque la Cour suprême de la RDC a confirmé les résultats contestés des élections de décembre 2011 —et la victoire de Kabila— Clinton a publié un communiqué pour faire part de sa déception face à la décision de la Cour, et elle a appelé de ses vœux une évaluation du processus électoral par les autorités congolaises et des experts internationaux.

Mais, quelques semaines plus tard, alors que le pays était encore agité par la violence postélectorale, l’ambassadeur Entwistle a écarté la solution du dialogue démocratique.

Il a reconnu le président sortant vainqueur de l’élection —et président pour les cinq années à venir—, et il a entrepris d’expliquer aux Congolais que la démocratie dépassait le processus électoral.

Si le département d’Etat avait opté pour une prise de position plus marquée, condamnant la perversion de l’ensemble du processus, il aurait envoyé un signal fort en faveur d’élections équitables, légitimes et transparentes.

Clinton ferait bien plus pour les victimes de violences sexuelles en décidant de s’attaquer aux milices et à leurs soutiens (au Congo et ailleurs).

La loi rédigée par le sénateur Obama (rappelons qu’elle a co-parrainée) lui en donne le pouvoir. 

Elle pourrait imposer des sanctions aux chefs de milices ainsi qu’à leurs soutiens (qu’il s’agisse d’individus ou d’Etats), et les déférer devant le système de justice pénale internationale. Les sanctions comprendraient des interdictions de voyager, le gel d’avoirs, et d’autres mesures punitives.

Face à l’absence de toute politique américaine solide, les voisins du Congo sont eux aussi venus combler ce vide politique. Le Rwanda est aujourd’hui le premier instigateur des rébellions qui agitent le Congo, et les milices qu’il soutient comptent parmi les plus brutales.

En 2009, les Pays-Bas et la Suède ont suspendu l’aide apportée au Rwanda après qu’un rapport rédigé par un groupe d’experts des Nations Unies a prouvé le soutien apporté par ce pays à la milice du CNDP.

Menée par Laurent Nkunda, cette milice s’était rendue coupable de terribles violations des droits de l’homme parmi la population civile – notamment des meurtres et des viols de masse.

Peu après la suspension de l’aide humanitaire, les Forces de défense  rwandaises ont arrêté Nkunda lors d’un raid.  Pour l’heure, il ne fait l'objet d'aucun chef d’accusation.

La malédiction du Nord-Kivu

Le Nord-Kivu est aujourd’hui déchiré par une énième rébellion, lancée par un groupe issu de la milice du CNDP, qui se fait appeler le mouvement M23.

Ce groupe a orchestré la mutinerie d’ «anciens» membres du CNDP intégrés à l’armée congolaise.

Ils sont dirigés par Bosco Ntaganda, un criminel de guerre notoire condamné par contumace à La Haye; un ancien bras droit de Nkunda.

Plusieurs rapports —y compris ceux du groupe d’experts des Nations Unies— ont établi un lien entre cette milice et plusieurs hauts fonctionnaires du gouvernement du président rwandais Paul Kagame.

Le continuel aventurisme militaire du Rwanda sur le territoire congolais a contribué à la mort de millions de personnes, et il a exacerbé les tensions entre des groupes ethniques qui coexistaient jadis dans une relative harmonie.

Kagame s’évertue à nier l’impact néfaste qu’ont ses actions sur les populations locales. Il accuse souvent le roi Léopold II de Belgique d’être responsable de la crise.

Les Etats-Unis (qui maintiennent des relations amicales avec le gouvernement de Kagame) auraient tenté d’empêcher ou de retarder la publication du passage accablant figurant dans l’enquête des Nations unies, sapant par là même la stratégie africaine d’Obama —et sa loi.

L’impunité jette de l’huile sur le feu des conflits ; elle enhardit les criminels de guerre et déstabilise la région.

Dans la droite ligne de son approche réticente et inéquitable de ce conflit, le département d’Etat a publié un communiqué mesuré, appelant toutes les parties à répondre de manière constructive aux éléments exposés dans le rapport onusien —comme si les torts étaient également partagés.

Les Etats-Unis auraient «discrètement» demandé au Rwanda d’interrompre son soutien à la rébellion, mais les conflits se poursuivent avec la même violence, et risquent de plonger la RDC dans une guerre de plus grande ampleur.

La stratégie américaine n’est ni en accord avec son intention déclarée (promotion de la paix), ni en accord avec la loi Obama (qui cherche à mettre un terme à l’immunité), bien au contraire: cette diplomatie pleine de préjugés —en place depuis prêt de vingt ans— sème les violences et les atrocités de demain, et condamne la région à une instabilité perpétuelle.

Les Etats-Unis devraient aller encore plus loin que les Pays-Bas et la Suède, en retirant l’aide internationale au Rwanda et en sanctionnant les individus cités dans le rapport.

L'équation du Rwanda qui veut un siège au Conseil de sécurité

Le Rwanda sera candidat à un siège non permanent au conseil de sécurité des Nations unies à la fin de l’année, et il aura besoin de l’appui des Etats-Unis.

L’administration américaine devrait donc conditionner son soutien de la candidature rwandaise à la fin de l’actuelle rébellion.

La RDC doit quant à elle prendre une série de mesures décisives pour restaurer l’autorité de l’Etat et regagner le contrôle de son territoire. Mais sans légitimité, l’actuelle majorité pro-Kabila est incapable de gouverner.

Les Etats-Unis (et d’autres pays donateurs) devraient faire pression sur le gouvernement Kabila pour l’amener à tenir des élections provinciales libres, équitables, et transparentes —de manière à compenser l’effet paralysant de la présidentielle de 2011.

Pour l’heure, rien ne pousse l’administration Obama à agir. Le Congrès ne prête visiblement aucune attention au sujet, et les ONG n’ont pas assez d’influence pour mobiliser l’opinion publique.

Mais l’Amérique s’est engagée à promouvoir la démocratie et la paix dans la région —et cette mission est mise à rude épreuve au Congo.

La nouvelle stratégie africaine d’Obama n’aura de sens que lorsque sa rhétorique sera accompagnée d’actions concrètes. Fort heureusement, le président n’a pas besoin d’une stratégie entièrement nouvelle. Il lui suffit de mettre en œuvre celle qu’il a élaborée il y a six ans.

Mvemba Phezo Dizolele , traduit par Jean-Clément Nau

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