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Rencontre entre le président islamiste Mohammed Morsi et le chef des armées Tantaoui le 1er juillet 2012. Reuters/ Handout
Rencontre entre le président islamiste Mohammed Morsi et le chef des armées Tantaoui le 1er juillet 2012. Reuters/ Handout

Le dilemme égyptien de l’Amérique

Comment l'Amérique doit-elle appréhender les évolutions politiques dans le monde arabe?

Mise à jour du 15 juillet 2012: La Secrétaire d'Etat Hillary Clinton s'est entretenue au Caire, en Egypte, avec de hauts responsables militaires égyptiens, dont le général Tantaoui, le chef des armées, après avoir apporté son «soutien ferme» à la transition du pays vers la démocratie.

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Au lendemain de l’élection d’un nouveau président égyptien, il serait tentant de mettre l’accent sur l'évolution du processus de transition et sur le retour prochain d’un régime civil. De fait, pendant la majeure partie de l’année écoulée, Washington a misé sur l’idée selon laquelle le conseil militaire (qui dirige l’Egypte depuis la chute d'Hosni Moubarak) voulait abandonner le pouvoir le plus tôt possible.

Lorsque les militaires ont mal géré plusieurs étapes cruciales de la transition, ces erreurs ont vite été attribuées à l’amateurisme et à la maladresse de soldats peu habitués à tenir les rênes de l’exécutif. Mais en observant les péripéties qui ont précédé le deuxième tour de la présidentielle, on a pu relever nombre de signes indiquant que le Conseil suprême des forces armées (CSFA) ne compte pas s’effacer de sitôt - et ce même s’il confie le pouvoir au nouveau président sous peu, comme il l’a promis.

Coup d'Etat institutionnel des militaires? 

Au cours des quinze derniers jours, le CSFA a orchestré la dissolution de l’Assemblée nationale (seule institution égyptienne élue au suffrage populaire)  avant de récupérer le pouvoir législatif. Il a par ailleurs considérablement limité les pouvoirs du nouveau président, et s’est attribué de nouvelles prérogatives en matière de sécurité, rétablissant certains aspects du strict «état d’urgence» qui avait permis à Moubarak de restreindre l’expression de l’opposition politique pendant si longtemps.

On peut également citer la révision du processus de transition politique: les élections législatives n’auront pas lieu tant que la nouvelle Constitution ne sera pas adoptée. Pour l’heure, les Egyptiens sont donc privés de leur seule institution indépendante et élue au suffrage populaire.

Les détracteurs du CSFA ont critiqué ces décisions, les comparants à un coup d’Etat militaire. L’élection présidentielle ne serait selon eux qu’un écran de fumée: l’accession au pouvoir d’un exécutif associé à la révolution permettrait d'entretenir l’illusion du progrès tout en soustrayant un peu plus les militaires au droit de regard des citoyens – mais pendant ce temps, le CSFA s’emploierait à conserver (du moins, pour le moment) sa mainmise sur les finances et la sécurité égyptiennes.

Une chose est sûre: face à la perspective d’un Parlement et d’un exécutif dominés par les islamistes, les généraux ont ressenti le besoin de rappeler à leurs adversaires qu’ils étaient toujours à la tête de l’Etat. Mais cette décision semble être exagérée - à l’image de leur approche des principales étapes de la transition. Cette stratégie pourrait faire du CSFA l’ennemi commun de plusieurs forces politiques – forces qui mettaient jusqu’ici l’accent sur leurs divergences.

Le Frère, le militaire et le révolutionnaire

L’attitude des Frères musulmans – et leur ligne politique – seront déterminants. Certes, une grande partie des révolutionnaires égyptiens (et plusieurs acteurs politiques extérieurs de toute première importance, comme les Etats-Unis, Israël et les alliés de l’Amérique dans le Golfe) se montrent encore sceptiques quant aux véritables objectifs des Frères musulmans –  mais la victoire de Mohammed Morsi face à une figure majeure de l’ancien régime va redorer le blason révolutionnaire des islamistes dans la population.

Les islamistes sont toutefois confrontés à leur propre dilemme. Le CSFA les a dépossédés du pouvoir législatif et leur a interdit le plein exercice du pouvoir exécutif – leur fournissant par là même une occasion sans précédent de rallier le peuple à leur cause. Seulement voilà: cette stratégie rendrait inévitable une confrontation directe avec les généraux, et nul ne sait si – et à quel point – les Frères désirent s’aventurer dans cette direction.

L’institution militaire jouit encore d’une large popularité, et les islamistes savent qu’au bout du compte, ils devront s’accommoder de cet environnement politique  - et accepter la mainmise temporaire de l’armée sur les questions de sécurité nationale.

La confusion engendrée par ces empoignades politiques a récemment éclipsé le processus constitutionnel égyptien. Après des mois de débats véhéments et de politique politicienne entourant la composition et la mise en place d’une Assemblée constituante, un accord a finalement été conclu: un groupe de parlementaires (dominée par les islamistes) y siègerait aux côtés d’une majorité d’experts et de personnalités – théoriquement – indépendants issus de différentes couches de la société égyptienne (domaine juridique, syndicats, institutions religieuses, minorités, etc.).

Le CSFA a d’autres moyens d’atteindre ses objectifs 

En apparence, cet arrangement semble garantir une plus grande diversité parmi les rédacteurs du projet de Constitution – mais certaines initiatives du CSFA jettent à nouveau le doute sur l’intégrité du processus. La dissolution du Parlement a remis en question le mandat de près de la moitié des membres de l’Assemblée constituante. Un nouveau décret permet par ailleurs au CSFA d’intervenir de multiples manières dans le processus  constitutionnel.

Ce décret stipule – sans rentrer dans les détails – que l’Assemblée  constituante actuelle n’est pas en mesure de remplir sa mission, et charge le CSFA de former un nouveau groupe, qui ne disposerait que de trois mois et demi pour rédiger une nouvelle Constitution et la soumettre au référendum populaire.

Les observateurs indulgents diront que le CSFA tente simplement de stimuler la concentration des experts chargés de donner une nouvelle Constitution à l’Egypte. Les autres y voient une tactique des hauts dirigeants de l'armée: l’Assemblée constituante est affaiblie, et finira forcément par reconnaître son échec  - permettant par là même aux militaires d’élaborer une Constitution adaptée à leurs besoins.

Le plus triste, c’est que ce contournement des institutions et cette ingérence maladroite n’étaient sans doute pas nécessaires: le CSFA a d’autres moyens d’atteindre ses objectifs ultimes. Si – comme on le pense depuis longtemps – le but premier des militaires était de défendre le budget de la défense, leur poids dans l’économie nationale et leurs privilèges uniques dans le domaine de la sécurité nationale, il leur suffisait de s’entendre avec les principaux acteurs de la scène politique égyptienne: la plupart d’entre eux étaient déjà prêts à leur garantir ces avantages.

Les Etats-Unis avaient eux-aussi indiqué qu’ils jugeaient un tel arrangement acceptable (et peut-être même préférable à l’alternative), tout en sachant que la démocratie égyptienne en pâtirait certainement. Il s’agit désormais de savoir si les objectifs du CSFA ont changé. Souhaitent-ils jouer un rôle central dans la politique égyptienne, à l’image de l’armée turque (jusqu’à tout récemment)? Et si c’est le cas, comment les Etats-Unis devraient-ils réagir?

Les Etats-Unis, premier soutien du régime militaire

Au cours de l’année écoulée, la diplomatie américaine a oscillé entre deux attitudes en Egypte: elle s’est clairement prononcée en faveur de la révolution ainsi que d’une réforme démocratique durable, tout en entreprenant une série d’actions ancrées dans la continuité ; dans la région, nombre d'acteurs en ont déduit que les rapports américano-égyptiens n’avaient pas véritablement évolués depuis la chute de l’ancien régime.

L’exemple le plus flagrant de ce manque d’évolution remonte au début de l’année, lorsque le département d’Etat a invoqué l’intérêt national pour organiser la reprise de l’aide militaire des Etats-Unis à l’Egypte, passant outre les exigences du Congrès (qui avait conditionné l’aide militaire aux progrès accomplis dans le domaine de la démocratie).

Le dilemme de l’Amérique peut être résumé en quelques mots: si les révolutions populaires qui ont éclaté dans la région ont permis aux Etats-Unis de faire pression sur le régime afin de promouvoir une réforme démocratique, plusieurs obstacles majeurs (tant au niveau de la demande que celui de l’offre) tempèrent fortement ces projets.

D’une, la plupart des Egyptiens connaissent le parcours des Etats-Unis au Moyen-Orient, et savent que l’Amérique était le premier soutien financier du régime qu’ils viennent de renverser. Les Américains ont donc bien du mal à passer pour les amis de la révolution : leurs démarches en faveur de la transition démocratique (via des ONG partenaires ou des activités de formation des partis politiques) sont souvent perçues comme une ingérence indésirable.

Le second facteur témoigne d’un problème plus fondamental au sein de la politique moyen-orientale des Etats-Unis. En dépit de sa nouvelle rhétorique en faveur de la transition démocratique, dans les situations de crise, l’Amérique semble privilégier ses relations intéressées avec les acteurs du secteur de la défense, adeptes du statu quo, plutôt que de développer des pratiques commerciales réellement innovantes. Compte tenu de cette tendance, on peut aisément comprendre pourquoi l’armée égyptienne rassure Washington: les militaires semblent bien placés pour surveiller la présidence et l’Assemblée, qui sont (ou seront bientôt) dominées par les islamistes.

L’ennui, c’est ce que ces initiatives et cette attitude ne servent pas les intérêts stratégiques à long terme des Etats-Unis. La secrétaire d’Etat Hillary Clinton a déjà évoqué le cœur du problème:

«Si, avec le temps, la majeure partie du pouvoir politique égyptien demeure entre les mains d’une assemblée de représentants non-élus, ces derniers seront responsables des troubles à venir; quant aux Egyptiens, ils seront passés à côté d’une occasion historique.»

Les Etats-Unis et le printemps arabe

Comment l’Amérique doit-elle appréhender ce moment décisif – en employant au mieux le peu d’influence qu’il lui reste ?

Washington doit communiquer directement avec le CSFA; lui faire comprendre qu’en dépit du succès de l’élection présidentielle, sa stratégie actuelle va finir par entraver le processus de transition de l’Egypte –  et mettre à mal la stabilité du pays. Le conseil militaire doit organiser les élections législatives sans tarder, et doit être vivement encouragé en ce sens . Si l’Assemblée constituante ne parvient pas à mener à bien sa mission, l'Amérique doit inciter le CSFA à rassembler un groupe reflétant réellement la volonté du peuple.

Le récent exemple de la Tunisie en est la preuve: plus tôt les forces politiques rivales de l’Egypte parviendront à collaborer pour venir à bout des problèmes du pays, mieux ce dernier s’en portera. Les prérogatives des forces de sécurité, instaurées sous l’ère Moubarak, doivent en outre être restreintes.

Par ailleurs, les programmes américains d'assistance technique et d'aide à la gouvernance devraient changer de stratégie: moins se préoccuper des ONG et de la formation des partis politiques, pour mieux se concentrer sur le renforcement des capacités des institutions bureaucratiques, judiciaires et du maintien de l'ordre. C'est la meilleure façon de garantir la mise en place d'une gouvernance efficace, responsable et durable. L'élaboration de nouveaux outils (comme le "Fonds d'encouragement pour le Moyen-Orient et l'Afrique du Nord" proposé par les Etats-Unis) jouera un rôle majeur dans la concrétisation de ces objectifs.

Reste à savoir comment y parvenir si Washington ne peut mettre à profit ce qui semble être son meilleur moyen de pression: la menace d'un retrait de l'aide militaire de 1,3 milliards de dollars. Au Caire, ces menaces sonnent creux et peinent à convaincre. Voilà plusieurs années que les 1,3 milliards d'aide ne sont plus la pièce maîtresse de l'influence politique des Etats-Unis.

Ceci étant dit, l'aide militaire fait partie intégrante d'une relation de travail des plus étroites, qui a permis à Washington de nouer un dialogue régulier, direct et franc avec les hauts dirigeants de l'armée égyptienne. L'heure n'est donc pas aux menaces ou aux cajoleries : l’Amérique doit faire preuve de logique politique, pour prouver au CSFA que la mise en œuvre d’une transition démocratique authentique et durable peut servir les intérêts de l’Egypte – et de l’institution militaire.

Peter Mandaville [Traduit par Jean-Clément Nau]

Foreign Policy 

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