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Des passeurs transportent des migrants à la sortie d'Agadez vers la Libye, le 1er juin 2015. Crédit photo:  Crédit ISSOUF SANOGO
Des passeurs transportent des migrants à la sortie d'Agadez vers la Libye, le 1er juin 2015. Crédit photo: Crédit ISSOUF SANOGO

Le Niger, pays stratégique de prévention de l’immigration illégale pour l’UE

Près de 90% des migrants d’Afrique de l’Ouest passent par ce pays pour rejoindre la Libye

Le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), qualifiait le naufrage de bateaux de migrants du 12 avril 2015, d’une «hécatombe jamais vue en Méditerranée». Ces tragédies migratoires sont assez anciennes et récurrentes, mais leur médiatisation croissante pousse les décideurs politiques à mettre en place des politiques visant à anticiper ces drames.

Intervenant dans son voisinage et sur les côtes de ses États membres, l’Union européenne (UE) est sous le feu des projecteurs, d’autant plus qu’elle est considérée comme le «pays de cocagne» de ces migrants. Ainsi, elle va s’intéresser aux pays de transit pour endiguer ces drames méditerranéens. Situé en Afrique de l’Ouest dans une zone de transition entre l’Afrique du Nord et l’Afrique au Sud du Sahara, le Niger est considéré comme pays clé pour prévenir cette immigration illégale vers l’eldorado européen.

Une architecture postcoloniale

Les rapports entre le Niger et l’Union européenne sont anciens et proviennent du cadre associatif du Traité de Rome de 1957, qui s’est mué avec les conventions de Yaoundé, de Lomé et l’accord de Cotonou. Les relations entre l’UE et le Niger sont dorénavant régis par le cadre global de l’accord de Cotonou de 2000 (2000-2020) entre le groupe des États ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique) et l’UE, avec des aides publiques au développement provenant du Fonds européen de développement (F.E.D).

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Dans cet environnement de «relations particulières», l’Union a eu la capacité de définir «une raison d’être – un dessein – qui assure la pérennité et l’épanouissement de ce qui est, et de ce qui sera», c’est-à-dire une stratégie, comme l'explique Philippe Baumard (Le vide stratégique, Paris, CRNS Editions, 2012, p. 15-16). Se pose alors la question de savoir s’il existe une ou des stratégies de l’Union européenne? S’agit-il de stratégies globales (plusieurs États) ou individuelles (un État)? Dans quel domaine (commercial ou militaire) interviennent-elles? La mise en place de ces stratégies s’effectue-t-elle de façon concertée ou univoque?

L’ineffectivité du volet migratoire

Le thème migratoire fait partie du dessein de l’Union et elle est un point de friction de ses relations avec les États africains. Lors des négociations de l’accord de Cotonou, la Commission européenne dans une perspective de limiter l’immigration illégale provenant de l’Afrique au Sud du Sahara a soulevé la question migratoire à un stade avancé des négociations, ce qui a failli faire échouer le processus. Cette attitude est vertement critiquée par les parlementaires ACP-UE qui demandèrent à la Commission de «s'abstenir de faire pression sur les États ACP en annexant des dispositions relatives à l'immigration […]».

Malgré ces protestations, du fait de l’asymétrie des relations conséquente à l’aide publique au développement, l’accord de Cotonou contiendra un article 13 relatif aux «migrations». En dehors de la mise en place de l’observatoire ACP sur les migrations en 2010, les dispositions de cet article relatives à la réadmission par ces États ACP de leurs ressortissants illégalement présents sur le territoire d’un État membre de l’Union européenne, à la demande de ce dernier et sans autres formalités, la négociation d’accords bilatéraux régissant les obligations spécifiques de réadmission et de retour de leurs ressortissants n’ont pas été suivies d’effets. L’ineffectivité de ces dispositions induit un changement de stratégie par la partie européenne qui va s’opérer dans des cadres restreints et individuels, entre elle et un pays en particulier.

Des migrants ouest-africains sur la route de la Libye font étape à Agadez, le 30 mai 2015. Crédit photo: ISSOUF SANOGO / AFP

Le banc d’essai de la coopération individuel

Le cadre de la coopération entre le Niger et l’Union européenne se fonde sur l’accord de Cotonou, mais il intègre un Plan indicatif national pour la période 2014-2020, des projets relevant du document de stratégie pays du programme indicatif national pour la période 2008-2013 toujours en cours d’exécution, et la stratégie de sécurité et de développement pour le Sahel adoptée par l’Union en 2011 et confirmé en 2014.

Ce cadre est couronné par la mission civile d'appui aux forces de sécurité intérieure et à la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée (EUCAP SAHEL NIGER), décidée en 2012 dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune de l’Union européenne à la demande du gouvernement nigérien. Une prorogation de la mission est effectuée en juillet 2014 jusqu’en juillet 2016 sur demande des autorités nigériennes.

Ce cadre de coopération permet avant tout de renforcer: le secteur de la «sécurité alimentaire, nutritionnelle et de la résilience» en finançant notamment le programme gouvernemental des 3N (les nigériens nourrissent les nigériens) d’un pays qui est classé 188e sur 188 sur l’indice du développement humain (IDH) du PNUD; le secteur de «la capacité de l’État pour la mise en œuvre de politiques sociales»; le secteur de la «sécurité, de la bonne gouvernance et la consolidation de la paix»; et le secteur du «désenclavement de régions affectées par l’insécurité ou les risques de conflit» d’un pays faisant frontière avec la Libye, le Mali et le Nigéria.

Un nouveau virage stratégique

Avec les drames migratoires du début de l’année 2015 – notamment d’avril 2015 – et le manque d’efficacité de l’opération Triton de Frontex (Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne), s’est opérée un nouveau virage stratégique dans les relations entre l’Union européenne et des pays tiers comme le Niger.

En effet, le Conseil affaires étrangères du 13 mai 2015 va décider unilatéralement de modifier la mission d’EUCAP Sahel Niger en y intégrant la prévention de l’immigration illégale. Ainsi, d’une logique de relations commerciales, de coopération au développement, de renforcement des capacités sécuritaires et militaires de l’État nigérien, on passe à une logique de lutte contre l’immigration clandestine par la volonté européenne. À défaut d’avoir pu rendre effectif le dessein migratoire de l’accord de Cotonou, l’Union européenne va l’incorporer à sa mission civile d’appui aux forces de sécurité intérieure et à la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée.

Il s’agit là d’un aspect méconnu des récentes décisions européennes contre l’immigration illégale dans son volet préventif avec un objectif de gestion des frontières extérieures de l’Union par un pays tiers comme le Niger. S’il existe des accords particuliers avec le Maroc, la Mauritanie ou le Cap-Vert pour prévenir l’immigration illégale, le cas du Niger est spécifique par la mue des objectifs d’une mission civile.

L’unilatéralisme européen

Pour l’UE, le Niger est dans «une situation géographique cruciale pour les flux migratoires vers l’Europe» puisque 90% des migrants d’Afrique de l’Ouest passent par ce pays pour rejoindre la Libye et la moitié des migrants rentrés illégalement en 2014 en Italie est venue par la Libye selon Frontex. Le Niger est donc un «pays clé» pour prévenir l’immigration illégale comme l’affirmait la Vice-présidente de la Commission, Haut de Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité – Mme Federica Mogherini –, le 13 mai 2015.

Dans ses conclusions du 13 mai 2015, le Conseil affaires étrangères édictait pour les autorités nigériennes un «soutien dans la prévention de l’immigration clandestine et les crimes associés» par la mise en place d’un avant-poste d’EUCAP Sahel Niger à Agadez, région frontalière de la Libye qui compte une base militaire française à Madama depuis 2014. Ce fut donc au Ministre de l’intérieur français, M. Bernard Cazeneuve, de faire adhérer les autorités nigériennes à l’ouverture des centres d’accueil de l’UE, en effectuant une visite à Niamey, le 15 mai 2015.

Des migrants ouest-africains font étape à Agadez, le 30 mai 2015. Crédit photo: ISSOUF SANOGO / AFP

L’objectif de ces centres est de persuader les migrants de ne pas effectuer le voyage vers l’Europe. Mais cet objectif demeure toujours imprécis puisqu’il s’agirait à la lecture des propos de M. Cazeneuve à La Croix«de mettre en place, d’ici à la fin de l’année, un dispositif comprenant des centres d’accueil, de prévention des départs et d’aide au retour des migrants économiques irréguliers, sous l’égide de l’Organisation internationale des Migrations (OIM)». Un imbroglio subsiste entre l’idée d’un «lieu d’information» et celle d’un «lieu de dissuasion» qui fait craindre à Philippe Boggio, la «tentation des centres de rétention hors d’Europe». En effet, on peut légitiment redouter un modèle préventif de lutte contre l’immigration illégale ne s’éloignant pas des méthodes de prévention de lutte contre le terrorisme mis en place par les États-Unis dans des pays tiers au lendemain des attentats du 11 septembre 2001.

La stratégie européenne de prévention de l’immigration illégale est intégrée dans le contexte régional du G5 Sahel (Burkina-Faso, Mali, Mauritanie, Niger et Tchad), qui a un objectif de coopération au développement et de sécurité entre ces États. Cette incorporation sous la houlette européenne est intervenue lors de la rencontre à Bruxelles du 17 juin 2015 entre les représentant de l’Union et les pays concernés. Ainsi, du 7 au 9 décembre 2015, l’expert « Fraude documentaire » d’EUCAP Sahel Niger a procédé à un atelier de travail sur la gestion des frontières au Burkina Faso en collaboration avec l’OIM (l’organisation internationale des migrations). Le dialogue entre l’UE et le G5 est appuyé par des ressources financières de 50 millions d’euros à la force multinationale conjointe dans la lutte contre Boko Haram, corrélé par la mise en place d’un nouveau « Fonds Fiduciaire pour la migration, sécurité et développement », et d’un milliard d’euros destiné à des projets pour la région Sahel.

Une méthode de financement sournoise

Le montant exact du financement de cette gestion extérieure des frontières européennes par le Niger n’est pas connu. Toutefois, une semaine avant le sommet de La Valette UE-Afrique sur les migrations, le commissaire européen au développement Neven Mimica, s’est déplacé à Niamey pour signer un accord d’appui budgétaire de 36 millions d’euros dans le cadre du 11e F.E.D sans précision du montant du volet migratoire. Outre les questions de développements, ce montant servira à financer les prochaines élections législatives et présidentielles de février 2016.

Le sommet de la Valette UE-Afrique des 11 et 12 novembre 2015 sur les migrations, va confirmer le rôle stratégique du Niger aux côtés du Maroc et du Cap-Vert dans le plan d’action européen de prévention de l’immigration illégale. Pour le Président du Conseil européen, M. Donal Tusk, le rôle stratégique du Niger se manifeste par la mise «en place [d’]une équipe commune d'enquête au Niger pour lutter contre les réseaux de trafic de migrants et de traite d'êtres humains, qui servira de projet pilote susceptible d'être utilisé dans d'autres pays ou régions, si cela est jugé utile». La somme exacte allouée au Niger n’est pas précisée, toutefois l’UE a décidé d’accorder 1,8 milliards d’euros aux pays africains pour lutter contre l’immigration illégale.

Comme en 2000, lors des négociations de l’accord de Cotonou, ce sommet de La Valette sera un point de friction entre l’Union et les États africains puisque ce sommet organisé à la va-vite dans le contexte de la crise migratoire d’avril 2015, ne prend pas de mesures de traitement du phénomène sur le long terme, en plus il ne concernait qu’exclusivement l’Afrique or le phénomène migratoire s’est déplacé de l’Afrique à l’Asie avec la question des réfugiés et migrants venant du Proche et Moyen-Orient. Si le montant promis aux États africains dont le Niger avoisine les deux milliards, il n’y a rien de nouveau, puisqu’il s’agit du «reliquat du F.E.D restant» dans le cadre de l’accord de Cotonou, comme le relève le secrétaire exécutif de la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique, M. Carlos Lopes. 

Assainir les relations avec les États africains

Stratégique pour l’Union européenne dans la dimension de prévention de l’immigration illégale, le Niger brille par son «vide stratégique» dans ses rapports avec l’Union européenne. Confronté à des défis sécuritaires en provenance de la Libye, du Mali et du Nigéria et; à des tensions politiques internes, on ne relève pas de dessein régional, continental et international du Niger. La migration étant «essentiellement un phénomène urbain» comme le souligne le rapport de l’O.I.M d’octobre 2015 sur l’état des migrations dans le monde, le Niger devrait impulser la mise en place d’une stratégie migratoire au niveau de la CEDEAO pour endiguer son statut «d’État de transit» et établir un partenariat avec des pays de l’Afrique Australe (comme l’Angola, le Botswana, la Namibie ou l’Afrique du Sud) ou de l’Afrique de l’Est (comme l’Éthiopie, le Kenya, la Tanzanie) pour favoriser la mobilité de sa jeunesse très dynamique dans un milieu anglophone émergent.

Si l’Union européenne a su définir une stratégie migratoire, elle agit dorénavant au coup par coup sans véritable dessein, comme le souligne les conclusions du Conseil européen du 17 décembre 2015 sur les migrations, qui spécifie que l’Union continue «à suivre de près les flux et les routes migratoires de manière à pouvoir réagir rapidement à l’évolution de la situation». En fin de compte, le moyen permettant d’éviter un dialogue de sourds dans ce domaine est d’assouplir les règles d’obtention des visas au niveau européen pour les ressortissants des États africains au Sud du Sahara comme le Niger, à l’instar du précédent européen avec la Turquie ou les États latino-américains.

                                                ****************

Par Adam Abdou-Hassan, membre chercheur de Thinking Africa, Institut de recherche & d’enseignement sur la paix en Afrique

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