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Déchargement de colis d'aide alimentaire, aéroport de Mogadiscio, juillet 2011 © REUTERS/Feisal Omar
Déchargement de colis d'aide alimentaire, aéroport de Mogadiscio, juillet 2011 © REUTERS/Feisal Omar

Aide alimentaire: trier le bon grain de l’ivraie

Le monde a besoin d'un nouveau pacte d'assistance pour mettre un terme à la tragédie de la famine dans la Corne de l'Afrique.

La sécheresse qui s'étend depuis deux ans dans la Corne de l'Afrique devient plus dévastatrice que jamais. Tous les éléments d'un scénario catastrophe sont réunis: pauvreté, disette et guerre civile. Selon l'ONU, dix millions de personnes sont menacées par la malnutrition et la famine. Si la région ne reçoit pas au plus vite une aide alimentaire  adéquate, la sécheresse fera des milliers de victimes.

Et que fait le reste du monde pour remédier à cette situation? Les ministres de l'Agriculture du G20 se sont réunis à Paris en juin dernier; ils ont promis d'investir dans le développement des secteurs agricoles, et de mettre un frein à la spéculation sur les denrées de base et à la hausse de leurs prix. Mais ces efforts —d'une importance incontestable— ne sauveront pas les centaines de milliers de Somaliens qui fuient leurs terres asséchées pour aller s'abriter dans les camps de réfugiés. Par ailleurs, les promesses des ministres n'auront aucun impact à court terme. Une grande partie de leurs propositions sont encore sujettes à divers débats, développements et analyses —et ne seront sans doute jamais mises en œuvre. Et pendant ce temps, la Somalie crie famine.

Pour une solidarité accrue et efficace

Notre planète a besoin d'un accord international; un accord fixant un niveau minimum des aides alimentaires destinées aux plus vulnérables. Un tel pacte améliorerait la qualité de nos interventions humanitaires. Il nous permettrait aussi de nous assurer qu'une aide suffisante est apportée pour limiter les pires effets de la famine et de la sécheresse —comme celles qui touchent actuellement la Corne de l'Afrique.  

Et aussi étonnant que cela puisse paraître, un pacte de ce type existe déjà: la Convention relative à l'aide alimentaire. Cet accord a été élaboré pendant le Kennedy round, dans les années 1960. Il avait pour but de débarrasser les pays donateurs de leurs surplus de céréales. Mais il est aujourd’hui dépassé et ne peut faire face aux réalités de notre monde. Les signataires de la Convention peuvent s'acquitter de leurs engagements en fournissant des denrées alimentaires en vrac (principalement du blé et du riz). Dans le même temps, ce texte n'incite pas vraiment ses signataires à mettre en place des systèmes plus pratiques ou innovants, à commencer par la distribution directe d'argent en liquide ou des programmes de bons, qui peuvent se montrer efficaces (lorsque les marchés locaux existent encore).

Par ailleurs, cette Convention privilégie les céréales en vrac (faciles à transporter, mais peu nutritifs) aux dépens des micronutriments enrichis en produits nutritionnels, comme le Plumpy'nut ou le MixMe, qui contiennent une bonne partie des nutriments nécessaires à la survie. Grave erreur de logique. Les destinataires de l'aide ne devraient pas se contenter des stocks du donateur: c'est le donateur qui devrait s'adapter aux besoins du terrain. Mais ces produits alimentaires ne sont pas tous «éligibles». Aussi les pays signataires doivent-ils se tourner vers d'autres denrées pour respecter leurs engagements. La Convention décourage donc, de fait, le don des produits nutritionnels en question.

Adapter l'aide aux besoins

L'Union européenne et les Etats-Unis —les deux signataires les plus importants de la Convention— devraient pourtant pouvoir aisément corriger ces nombreux défauts originels. Après tout, dans leur communiqué final du 23 juin dernier, les ministres de l'Agriculture des pays du G20 n'avaient-ils pas affirmé qu'ils voulaient «soutenir les initiatives destinées à optimiser l'efficacité de l'approvisionnement en aide alimentaire»? Il est de plus en plus difficile de comprendre pourquoi la renégociation du traité, qui était déjà en cours au printemps dernier, n'a toujours pas porté ses fruits.

Une Convention révisée devrait inciter les pays signataires à mettre en place des systèmes de donation d’argent liquide ainsi que des programmes de bons; elle devrait également les inciter à fournir une aide alimentaire plus nutritive aux populations en détresse. Par ailleurs, elle devrait reconnaître l’importance d’une concertation visant à élaborer des solutions à long terme, et ce dès les prémices d’une situation de crise; et enfin prévoir des programmes de réadaptation et de reconstruction (concernant tant le bétail que l’agriculture). Si la communauté internationale souhaite rendre l’aide alimentaire moins nécessaire à l’avenir, il lui faudra absolument mettre en œuvre de telles mesures.

L’aide alimentaire permet certes de sauver la vie des personnes souffrant de la famine, mais elle n’est pas une panacée. Voilà des décennies que cette aide existe; des décennies que les navires occidentaux déversent leurs excédents de production dans les ports des pays africains et asiatiques, faussant souvent les marchés et nuisant aux agriculteurs locaux. Il ne faut plus reproduire de telles erreurs. Un nouveau traité pourrait faire en sorte que l’aide alimentaire s’éloigne des dons de denrées en vrac; qu’elle s’oriente vers des programmes permettant aux communautés locales de se prendre en charge et de prévenir au mieux les pires effets de la famine.

L’Union européenne et les Etats-Unis ont harmonisé récemment leurs priorités et leurs pratiques. L’année dernière, les Etats-Unis ont ainsi commencé à verser des contributions annuelles pouvant aller jusqu’à 250 millions de dollars (176, 252 millions d'euros) destinées aux dons d’argent liquide et aux programmes de bons (entre autres formes de lutte contre la faim), et ce en plus d’importants dons en nature. Ce nouveau «programme d’urgence d’appui à la sécurité alimentaire» équivaut à lui seul à près de deux tiers du budget de l’aide alimentaire de la Commission européenne. Mais pour l’heure, ce nouvel élan d’innovation n’a pas fait évoluer la Convention, qui a le mérite d’assurer son financement en dépit des situations économiques difficiles, mais qui force les pays signataires respectueux de leurs engagements à se plier à des pratiques d’un autre âge. 

Surmonter les contraintes budgétaires

Si les principaux donateurs veulent réellement faire évoluer la situation, l’Union européenne et les Etats-Unis devront avant tout remettre de l’ordre dans leurs propres affaires. La Commission européenne, qui dirige les Etats membres de l’Union dans le processus de renégociation du traité, devra donc parvenir à obtenir qu’ils se prononcent d’une seule voix (et à leur donner une vision commune) en matière d’aide alimentaire. L’Union européenne semble pour l’heure divisée sur les questions de fond: certains Etats demandent la transparence des dons, tandis que d’autres ont peur de voir leurs faibles contributions nuire à leur image. Si la Commission tente de donner satisfaction à l’ensemble des Etats membres, elle se verra forcée d’édulcorer ces propositions innovantes, qui perdront alors tout leur intérêt.

De leur côté, les Etats-Unis ne doivent surtout pas sacrifier l’aide alimentaire sur l’autel des contraintes budgétaires. Et il leur faudra accepter de consentir à d’autres formes d’aide dans la nouvelle convention, au-delà des simples dons en nature. Un représentant des Etats-Unis m’a récemment confié que cette diversification des systèmes d’aide lui faisait penser à un «concours de beauté». La comparaison n’est pas pertinente: cette diversification est d’une importance capitale, car elle permettra d’inciter les pays signataires à améliorer l’aide alimentaire et de s’assurer du respect des engagements.  

Les négociateurs européens et américains se rencontreront au cours des prochains mois pour renégocier la Convention; ils peuvent accomplir de grandes choses. Espérons qu’ils auront bientôt plus à offrir aux affamés du monde entier.

Foreign Policy

Alexander Gaus, Julia Steets

Traduit par Jean-Clément Nau

 

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