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Réforme de la fiscalité : Passer de l’incitation à l’efficacité

Les secondes Assises de la Fiscalité, tenues les 29 et 30 avril derniers, ont ouvert différents débats sur des questions qu'il était important de désacraliser. Il s'agit en particulier de l'injustice fiscale surtout à l'égard des entreprises, considérées jusque-là comme des «vaches à lait», ( 80 % de l'IS versés par 2 % des entreprises juridiquement constituées), et de l'économie souterraine qui ne sera plus un monde qui échappe à tout contrôle, mais une source d'élargissement de l'assiette fiscale.

Ce sont là de nouvelles orientations ou plutôt des recommandations, sur lesquelles le gouvernement devrait trancher, car la grande réforme fiscale consécutive à ces secondes assises, devrait s'appuyer sur des choix à moyen terme pour l'instauration d'un pacte fiscal, selon le ferme engagement pris par M. Nizar Baraka, Ministre de l'Économie et des Finances.

Toutefois, toute mesure fiscale devrait s'appuyer sur un principe jusqu'à présent délaissé, celui du rendement fiscal. En effet, toute dérogation, mesure d'incitation fiscale, subvention ou exonération a un coût pour l'État. Cela se traduit en charges fiscales, ce qui signifie ainsi que non seulement l'État fait un abondement au titre d'un impôt dû, mais il en subit de surcroît la charge à la place du contribuable qui en a été exonéré.

Quand on fait un petit retour en arrière sur l'évolution de la fiscalité de notre pays et en s'appuyant sur des études ou interventions de hauts responsables sur cette problématique, on se rend compte que le sujet de l'efficacité fiscale a été oublié au détriment d'arrangements entre l'Etat et les assujettis à tout impôt.

Un principe mal appliqué

M. Nourredine Bensouda, ex-Directeur Général des Impôts et actuel Trésorier Général du Royaume a, tant par ses écrits et réflexions que par son expérience à la tête de la DGI, démontré qu'il était un spécialiste de la fiscalité certes, mais également de la politique fiscale.

Dans sa thèse en Droit public sur «Le processus de décision fiscale au Maroc» soutenue à la Sorbonne en 2001, suivie d'un second travail universitaire de doctorat d'état en droit public sur «l'analyse de la décision fiscale au Maroc » soutenue en 2005 à l'université Mohamed V de Rabat, il explique que « L'incitation fiscale est un choix qui a été adopté au lendemain de l'indépendance» avec le premier Code des Investissements de 1958. Il y affirme, preuves à l'appui, que cela est demeuré depuis une constante de la politique fiscale du Maroc,  à des degrés différents, selon les époques.

Ainsi, ce ne sont pas moins de six codes d'investissement sectoriels et divers régimes économiques en douane qui ont été promulgués en 1973.

Les allégements fiscaux prenaient toutes les formes : des exonérations totales ou partielles aux abattements au niveau de la base imposable, provisions en franchise d'impôts ou réductions d'impôts. Ces incitations ont compliqué le système fiscal et affecté les conditions de son équité sans en prouver l'efficacité.

La fiscalité marocaine entre 1970 et 1983 s'est caractérisée par un autre déséquilibre provenant de la prépondérance de la part des impôts indirects dans la structure fiscale. Le solde budgétaire était, bien sûr, négatif, de -16,1% du PIB en 1976 et -14 % en 1981.

Face à l'accroissement des dépenses de l'Etat, les recettes additionnelles ont alors été recherchées notamment à travers, la création de nouveaux impôts tels que la participation à la solidarité nationale, PSN, en 1980, la hausse des taux d'imposition notamment de la contribution complémentaire sur le revenu global des personnes physiques, dont le taux marginal a augmenté de 30 % en 1972 à 45 % en 1978 ou encore du prélèvement sur les traitements et salaires qui passa d'un taux marginal de 36 % en 1969 à 44 % en 1979, tout en ne changeant rien à sa politique fiscale économiquement incitative.

Tant que la situation économique et financière était stable, en l'absence de crise, cela encourageait l'Etat à une prise de risque fiscal en accordant des avantages fiscaux très généreux, sans considération aucune de l'imprévisible tel que le retournement de la conjoncture.

Mais le Maroc s'est retrouvé dans une situation de cessation de paiements en 1981 et 1982 du fait de son endettement excessif et de ses déficits sans précédents, qui ont rendu le rééchelonnement de la dette extérieure incontournable et l'ajustement structurel indispensable.

C'est ainsi que l'Administration fiscale s'est trouvée au centre de la réforme fiscale. Ce travail de longue haleine a été mené notamment sous l'autorité de trois ministres des Finances qui se sont succédé, Abdellatif Jouahri (1981-1986), Mohamed Berrada (1986-1993), Fathallah Oualalou (1998-2007).

L'objectif était de mettre en place un système fiscal cohérent, plus simple, plus équitable, assurant davantage de garanties aux contribuables. Pour ce faire, il a été imposé le passage d'un système cédulaire à un système synthétique, une répartition plus juste de la charge fiscale en fonction des facultés contributives des citoyens, la réduction des taux d'imposition et l'élargissement de l'assiette.

La première réforme

Un système déclaratif et synthétique a été mis en place, fondé essentiellement sur la mise en ½uvre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en 1986, en remplacement de la taxe sur les produits et de la taxe sur les services et la généralisation et la simplification des déductions, l’institution de l’impôt sur les sociétés en 1987, l’adoption de l’impôt général sur le revenu (IGR) en 1990 avec un barème progressif, en remplacement des différents impôts cédulaires (l’impôt sur les bénéfices professionnels des personnes physiques, le prélèvement sur les traitements et salaires, la contribution complémentaire, l’impôt agricole, la taxe urbaine afférent aux revenus locatifs, la participation à la solidarité nationale, la taxe sur le produit des actions, parts sociales et revenus assimilés).

Les taux de l'impôt sur les sociétés (IS) et de l'impôt sur le revenu (IR qui a remplacé l'IGR) vont connaître une baisse progressive. Sans changer de cap, la politique fiscale a continué à être incitative, tout en rationalisant les avantages fiscaux.

Une réflexion, engagée à ce sujet en 1995, a abouti à la mise en place d'une charte des investissements, qui est entrée en vigueur en 1996, et qui a remplacé les différents codes sectoriels qui couvraient précédemment l'essentiel des activités économiques du pays.

Les avantages fiscaux ont alors été orientés vers des activités considérées comme prioritaires ainsi que vers des régions défavorisées. Enfin, il convient de souligner que l'institution de la TVA n'a pas profité qu'au Budget de l'Etat. Elle a également bénéficié aux collectivités locales, puisqu'en 1986, 30 % du produit de la TVA leur ont été accordés, afin de leur garantir des recettes stables.

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Mais, la nécessité d'une réflexion globale et concertée sur le système fiscal marocain s'était faite sentir de façon pressante, conduisant à la tenue en novembre 1999, des premières Assises nationales sur la Fiscalité pour moderniser le système fiscal marocain afin de l'adapter aux nouvelles donnes de l'économie marocaine et aux meilleures pratiques sur le plan international.

Ces assises avaient permis d'identifier les faiblesses du système fiscal marocain et de construire un système issu d'une vision partagée.

Cette remise en cause était devenue nécessaire compte tenu du démantèlement tarifaire consécutif aux accords de Libre-Échange avec l'Union Européenne, et donc  à la mise à niveau du tissu économique et l'amélioration des performances du système fiscal.

Parmi les constats, encore et toujours, celui que les régimes dérogatoires ont fini par altérer le sens de la réforme fiscale et ont aggravé les distorsions économiques et sociales, induisant la conviction que l'équité fiscale perdait tout sens face au pouvoir des groupes d'intérêts.

A ce titre, il y a lieu de signaler que le principal défaut des régimes dérogatoires résulte du fait que leur adoption n'est pas toujours le résultat d'une politique claire et ne procède pas d'une logique socio-économique d'ensemble et donc, aboutit à un chevauchement des avantages fiscaux.

Les premières assises

Une réforme fiscale fut donc lancée en 1998, fondée sur les principales recommandations recueillies lors de ces assises nationales sur la fiscalité. Elles stipulaient que:

- le citoyen doit être au centre de la réforme;

-   la simplification est l'essence même de la modernisation;

-   une répartition équitable de la charge fiscale entre les contribuables;

-   la préservation de la compétitivité du Maroc sur le marché mondial.

Depuis, les réalisations se sont succédées dans l'optique d'une meilleure justice sociale : en 2007, un Code Général des Impôts a traduit l'harmonisation et la simplification des textes fiscaux. Et en 2008, l'effort de réduction des taux d'imposition de l'IS et de l'IR a été poursuivi. Ainsi, le taux de l'IS est passé de 35 % à 30 % pour tous les secteurs d’activité, excepté pour le secteur financier où le taux est passé de 39,6 % à 37 %.

Le barème de l'IR a été réaménagé en 2009 et en 2010 en vue d'augmenter le pouvoir d'achat des ménages et partant, dynamiser la demande intérieure. Le taux marginal de l'IR est passé à 38 % en 2010 et le seuil de salaire exonéré a été relevé à 30.000 DH en 2010. L'accroissement du pouvoir d'achat des ménages a permis de concilier efficacité et équité.

Mais, pour mieux se préparer à l'imprévisible, il faut instaurer ce que M. Noureddine Bensouda appelle les évaluations d'étape, en cours d'exécution. Il s'agirait de procéder à des évaluations à chaud, qui interviendraient au fur et à mesure pour anticiper les problèmes et faire de la prospection au lieu de la rétrospective.

Il existe, certes, des évaluations (ou contrôles) après coup, assurés par les organes supérieurs de contrôle, en l'occurrence, l'Inspection Générale des Finances et surtout la Cour des Comptes. Ces évaluations se font dans le cadre de ses attributions en matière d'audit et de contrôle de gestion et de la mission qui lui est dévolue en matière de préparation de la déclaration générale de conformité qui accompagne la Loi de Règlement. Mais, ces lois interviennent trop tardivement pour se prémunir des impacts des mesures fiscales prises. C'est, le Ministère de l'Économie et des Finances qui devrait exiger et diligenter ces évaluations pour étayer ses recommandations …

 

 

Afifa Dassouli

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