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Haro sur la compensation : entre idéologies et ambitions d’efficacité et d’équité

Une campagne de communication (propagande ?) est conduite par diverses instances : gouvernement, bailleurs de fonds internationaux, analystes, etc.- pour mettre en garde contre les méfaits supposés du système de compensation en vigueur en Tunisie et suggérer sa suppression. L'argument majeur est le poids excessif sur le budget de l'Etat relayé par l'invocation du défaut de ciblage, l'extension du bénéfice de cet avantage au-delà des ayants droit légitimes. Les produits concernés sont d'abord les produits énergétiques, puis les produits alimentaires.
L'appréciation de la pertinence de ces propositions et recommandations, selon une démarche objective et scientifique, nécessite naturellement la délimitation des faits examinés, leur contexte et son évolution, le rappel des références et fondements analytiques de ces propositions, l'éclairage de leurs conditions de validité, la revue des avantages espérés par leur mise en ½uvre ainsi que des éventuels inconvénients ou risques encourus.

Le fondement théorique de l'analyse appelant à l'élimination des subventions des biens et services met en avant que dans une économie de marchés parfaitement concurrentielle, seul un transfert de revenus entre les consommateurs (consistant en une modification de la répartition des richesses disponibles pour les individus) pourrait être nécessaire pour assurer l'efficacité sociale : l'intervention publique devrait, dans ce contexte, se limiter à cette mesure. En vérité, cette recommandation est étendue à toute forme de taxation non forfaitaire, qui entraine des dysfonctionnements dans le comportement des agents économiques, consommateurs ou producteurs, les dérivant hors de l'allocation efficace des ressources, c'est-à-dire celle optimisant le bien être de chacun et de tous.
Dire autrement en donnant un exemple. Pour les produits énergétiques, le maintien artificiel de prix d'usage inférieurs aux prix du marché entrainerait des comportements des consommateurs de ces biens (entreprises ou ménages) éloignés de l'efficience, aboutissant à de multiples dysfonctionnements qui retarderaient les ajustements et réformes économiques, décourageraient l'innovation et l'évolution technologiques,(éléments essentiels de la compétitivité des entreprises), entraineraient un laxisme qui n'incite pas à la maîtrise de l'énergie et à la promotion de l'efficacité énergétique. Sur le plan macroéconomique, au-delà des lourdes charges imposées aux finances publiques, l'encouragement de la demande d'énergie pourrait détériorer les équilibres extérieurs et ralentir la croissance. Sur le plan social, subventionner l'énergie bénéficierait davantage aux gros consommateurs d'énergie qu'aux couches défavorisées qui en consomment peu ou n'ont même pas accès à certains des produits commercialisés.
Il faudrait ajouter à tous ces risques les impacts potentiellement négatifs sur l'environnement, notamment sur les émissions résultant de l'usage de combustibles fossiles, agissant sur le réchauffement global avec les gaz à effet de serre, mais affectant également la santé des habitants, l'agriculture et le bâti urbain.

Seulement, tout le monde peut reconnaître que ce concept d' « économie de marchés parfaitement concurrentielle » n'est qu'une vue abstraite du fonctionnement économique, devant constituer un point de départ pour l'analyse économique, étendu progressivement aux manifestations concrètes de l'activité humaine et aux faits observés dans l'économie réelle, qui, intégrés dans les modèles de l'analyse, aboutissent à la modification de ses résultats et leur approfondissement au-delà de la version simpliste de la représentation initiale.
En conséquence, si les conditions d'efficacité des marchés ne sont pas assurées, notamment avec l'imperfection de l'information, de la concurrence, l'existence d'externalités, de biens collectifs ou d'activités à rendements croissants, alors l'intervention publique est exigée ; elle peut prendre diverses formes : adoption de mesures règlementaires, contribution au financement direct ou indirect, transfert de revenu, ou même prise en charge de la production des biens concernés. Tout l'art de la décision publique repose sur le diagnostic pertinent des besoins et des moyens et conditions de leur satisfaction au moindre coût social.
En outre, au-delà des considérations d'efficacité économique et sociale, l'intervention publique, expression de l'intérêt général, peut être motivée par la justice sociale, pour promouvoir l'équité et corriger les inégalités. Il s'agit ici de l'opportunité et du bien-fondé de la politique re-distributive publique, qui peut prendre deux formes : en espèces (avec par exemple les allocations familiales, les bourses, les aides monétaires diverses), ou en nature, par la subvention de certains biens et services (disponibles à des prix différents des prix de marché), ou l'accès gratuit à certains biens et services (tels que l'éducation et la santé).
Ainsi les aides publiques en nature ont une légitimité économique pour des motifs de justice sociale, dans une économie de marché où le paradigme de « marchés complets et parfaitement concurrentiels » se révèle inopérant et illusoire. Oublier cette légitimité relèverait alors d'une démarche idéologique.

Il est indéniable que le montant des subventions publiques destinées aux produits alimentaires de base, aux biens énergétiques et aux services de transport, ainsi que leur poids dans le budget de l'Etat et dans le PIB, ont augmenté très substantiellement depuis 2010, comme le retracent les chiffres officiels, même si certaines évaluations publiées (en particulier relatives aux carburants) demandent à être davantage justifiées, explicitées et fondées plus clairement.
Cependant, tout diagnostic rigoureux de l'incidence de la subvention des prix de certains biens et services demande la délimitation précise des bénéficiaires, de leur position dans le tissu économique et des conséquences induites par la réduction ou la suppression de ces aides publiques. Les analyses sont complexes et mettent (ou devraient mettre) à contribution des outils techniques développés, mais certains enseignements semblent avérés :

ü Si la compensation générale des produits de consommation finale (principalement alimentaire et énergétique) profite majoritairement à la population non pauvre, son importance est cependant la plus forte pour cette catégorie de la population. La suppression de la subvention lui rendrait la vie intenable ; plus encore, elle accroitrait les inégalités dans la répartition des revenus (approchée par la répartition des dépenses de consommation). En effet, tout programme de réduction, à fortiori de suppression, de la compensation entrainera immédiatement un affaiblissement du revenu disponible des ménages, de leur pouvoir d'achat, d'autant plus douloureux que les personnes sont moins fortunées.

Seule la suppression de la subvention dont bénéficient les couches les plus fortement riches, parait réduire l'inégalité dans la répartition.

ü Réserver les aides publiques à ceux qui en ont le plus besoin présuppose la définition et la délimitation des bénéficiaires potentiels, avec une connaissance dynamique, permettant de suivre leur évolution, pour prendre en compte continuellement les entrants et sortants éventuels. C'est ici qu'intervient la fameuse, vieille et difficile question du ciblage des bénéficiaires des subventions. Elle se pose car l'information sur les revenus de la population est très fragmentaire et imparfaite, sinon les aides publiques aux ménages devraient prendre la forme de transferts directs en espèces, conditionnés au niveau des ressources selon le principe de la dégressivité. Cela indique aussi les progrès que le système public d'information doit accomplir pour aider et renforcer les décisions et politiques efficaces.

En attendant, il est suggéré par les uns et les autres, soit de bien caractériser les consommations des pauvres et de réserver la subvention à ces produits, soit de recenser approximativement les pauvres, par le recoupement de divers outils et données statistiques, et de leur fournir des aides monétaires directes ou des bons spécifiques d'achat des biens de première nécessité. Certains mécanismes courent, toutefois, le risque d'une forme de stigmatisation des pauvres et de leur marquage formel, accentuant les symptômes de ségrégation sociale.

ü Les bénéficiaires actuels de la compensation ne se limitent pas aux seuls consommateurs. Ainsi pour les produits d'énergie, il y a les différents secteurs d'activité économique : les activités industrielles revendiquent prés de 60% de consommation d'énergie, entre production d'électricité et industries manufacturières ; le secteur du transport prés de 20%. L'impact immédiat d'un ajustement des subventions affectera le coût de production des biens et services, et par conséquent la compétitivité des activités, mais également un effet indirect, supplémentaire sur les consommateurs. Ce n'est qu'à moyen et long terme, éventuellement, que les adaptations (procédés technologiques plus économes en énergie, organisations plus efficace pour la maitrise de la consommation d'énergie, etc.) porteraient leurs fruits sur les plans économique et environnemental, au niveau des entreprises et de l'économie dans son ensemble

Face à ces constatations, certaines interrogations de bon sens s'imposent :

ü Dans une situation historique exceptionnelle, avec une transition institutionnelle marquée par un affaiblissement prolongé des autorités publiques, des difficultés économiques multiples traduites en particulier par une création de richesse fortement réduite et une inflation aigue, est-ce le moment pour accabler davantage les populations pauvres et les régions déshéritées, qui se sont soulevées pour demander emploi et dignité, et qui se voient deux ans et demi après la Révolution, encore plus enfoncées dans la misère ? Est-ce le moment pour dégrader encore plus les conditions de vie des classes moyennes, qui espéraient davantage de liberté et de qualité de vie sociale ?

ü Si l'objectif est de soulager le budget public, afin de dégager des moyens supplémentaires pour l'investissement, comme il est souvent proclamé, n'aurait-il pas fallu commencer en premier par traquer tous les gaspillages liés aux produits soumis à la compensation :

§ en engageant la suppression des privilèges indus, si symboliques soient-ils, accordés par l'ancien pouvoir aux dignitaires de l'Etat et de l'Administration, pour s'assurer leur soutien ou consentement, et qui sont toujours en vigueur (il est curieux de constater que les bénéficiaires des bons publics de carburants voient leur revenu effectif, incluant les avantages en nature, augmenter avec les prix de ces biens) ?

§ en examinant les filières d'approvisionnement des usagers et la structure des prix pour choisir les modalités de régulation les plus performantes (type de règlementation des marchés, opérateurs intervenant, fiscalité, etc.)

§ en engageant des actions strictes et contrôlées de maîtrise de la consommation d'énergie, notamment dans les administrations publiques

§ en détectant et sanctionnant les déperditions des subventions des biens alimentaires, liées à la complexité et la faible transparence de la chaine de production et des circuits de distribution de ces produits ?

ü L'action gouvernementale parait désarmée pour apporter quelque oxygène au budget public du côté des ressources: pourtant certaines constatations concernant les recettes douanières attestent que les efforts sont productifs. Alors pourquoi les actions vigoureuses pour réduire l'évasion fiscale restent fantomatiques ? Pourquoi cette impuissance à régler les conflits et contestations autour de la Compagnie des Phosphates de Gafsa et du Groupe Chimique, annihilant ainsi des revenus publics potentiels substantiels, et menaçant sérieusement la pérennité des ces entreprises ?

In fine, le traitement efficace de la conjoncture et la résolution des urgences budgétaires, par les autorités publiques provisoires, chargées au niveau gouvernemental de gérer au mieux « les affaires courantes », est possible par des instruments et mesures adaptés et productifs sans accroitre la souffrance sociale des couches les moins nanties ; pour cela, il n'est demandé que lucidité, volonté et sens de l'intérêt général.
Les réformes structurelles, pour un véritable essor économique et social, ne peuvent être mises en route qu'après la clôture du chantier institutionnel (Constitution démocratique et les institutions qui en résultent).
Elles dépendront, notamment, de la réponse à la question : quel Etat le pays voudrait-il après la Révolution ? Un Etat minimal, selon les désirs de l'ultra-libéralisme, qui peut-être d'Occident, d'Orient, du Nord ou du Sud, provenir de diverses croyances, religions ou philosophies (même si des nuances peuvent s'attacher à des doctrines particulières) ; ou un Etat cohérent avec une économie sociale et solidaire, comme semblait le revendiquer les forces motrices de la Révolution ? Si l'on retient cette dernière hypothèse, l'Etat et le secteur public demeurent investis de missions cruciales pour le développement économique et la cohésion sociale: la fourniture et le financement, en totalité ou en partie, dans les meilleurs conditions, des services fondamentaux (instruction, santé, transports et communication, recherche scientifique) ; la redistribution des richesses pour réduire les inégalités et les disparités sociales et régionales, dans une ambition de justice sociale ; la régulation structurelle de l'économie par la lutte contre les positions dominantes et hégémoniques et les comportements contraires à l'intérêt collectif, ainsi que la régulation conjoncturelle pour apporter les correctifs que seule la puissance publique est en mesure de faire ; l'éclairage informationnel avec la prospective, la prévision, voire la planification stratégique.
Naturellement, la reconstruction démocratique de l'économie appelle une reformulation de la répartition des missions entre l'Etat central, les pouvoirs décentralisés, les agences et institutions publiques autonomes, les entreprises privées, associations et ONG.
De même, l'action économique publique, les rapports avec les opérateurs privés et les mécanismes de régulation, doivent clairement et régulièrement justifier de leur efficacité socio-économique et de leur contribution à la justice sociale. C'est le fondement du principe de responsabilité auquel toute institution publique devrait se soumettre.
Si l'action des pouvoirs publics provisoires adhère encore aux « Objectifs de la Révolution », affichés jusqu'ici,- liberté, dignité et justice sociale,- ce n'est que dans le cadre décrit ci-dessus et en cohérence avec ses principes et valeurs, que les mesures et actions de réforme, y compris de la compensation, peuvent être identifiées, évaluées, proposées et acceptées.
Par Tahar ABDESSALEM
Ancien élève de l'Ecole Polytechnique et de l'ENSAE, France
Professeur de l'Enseignement Supérieur, Sciences Economiques, Tunisie